Escuela secundaria: de la selectividad a la obligatoriedad

En diciembre de 2016 la Ley de Educación Nacional (LEN) cumplió el primer decenio desde su promulgación. Entre los numerosos cambios y transformaciones que implicaba su sanción sobresalen tres, que estructuran hasta hoy, el mapa educativo nacional:

1- La mención de la educación como “un bien público y un derecho personal y social, garantizados por el Estado” (art.2).

2- La garantía del financiamiento del sistema educativo nacional, señalando en su artículo 9 que el piso mínimo de inversión no puede ser inferior al 6% del PBI,

3- El establecimiento de la obligatoriedad de la educación desde los “5 años hasta la finalización del nivel de educación secundaria” (art.16).1

De esta forma, si tomamos como punto de partida el retorno de la democracia, el Estado argentino, en sólo 32 años, duplicó la cantidad de años de educación que debe garantizar.

En el año 1983, todavía regían los marcos de obligatoriedad de la famosa Ley 1420, sancionada 99 años antes durante la primera presidencia de Julio A. Roca. Así es que, durante el alfonsinismo, pese a experimentar más de tres décadas de expansión considerable del acceso a la educación secundaria, solamente el nivel primario era concebido como obligatorio. Carlos Menem lo amplió en 1993, al incorporar el preescolar y los dos primeros años del secundario al esquema obligatorio. Trece años más tarde, la Ley 26.206 extendería la obligatoriedad hasta la finalización del secundario y en 2015 se incorporaría también la sala de 4. Así, se alcanzarían entonces los 14 años de educación obligatoria que hoy en día rigen para todos los jóvenes del país.

Estas leyes y cambios en las disposiciones aceleraron el proceso de expansión del acceso a la educación media. De hecho, el número de alumnos de escuelas secundarias argentinas sufrió un incremento superior al 30%, en menos de dos décadas, pasando de 2,5 millones de estudiantes en 1996 a 3,3 millones en el 2015.

De esta forma, y apalancados también desde iniciativas como la Asignación Universal por Hijo (AUH), la escuela secundaria argentina recibe hoy la mayor cantidad de alumnos de su historia, tanto en términos absolutos como en porcentuales en la franja que va de 12 a 17 años. Este hecho dejó expuestas las fisuras y limitaciones de un sistema que fue ideado hace más de 130 años para un contexto completamente distinto al actual.

Primeras maestras egresadas de la Escuela Normal Buenos Aires,1908. Fuente: AGN.

El origen: los Colegios Nacionales

Al embarcarse en el análisis sobre los orígenes de la escuela secundaria argentina es necesario resaltar el carácter elitista con el que fue concebida desde sus inicios. Su historia se remonta a las primeras décadas del SXIX, más precisamente al período conocido como la “anarquía del año veinte”, cuando las fuerzas federales de Francisco Ramírez y Estanislao López se impusieron al ejército del Directorio en la batalla de Cepeda, generando así la disolución de las autoridades nacionales y el nacimiento de las autonomías provinciales.

En dicho proceso, Buenos Aires se constituyó como una provincia autónoma el 16 de febrero de 1820 y tuvo a Manuel de Sarratea como su primer gobernador. Un año más tarde, con Martín Rodríguez ejerciendo el cargo ejecutivo provincial y Bernardino Rivadavia como ministro de gobierno, se fundó la Universidad de Buenos Aires (UBA). La UBA se estructuró en seis departamentos y “organizó bajo su dependencia las ofertas educativas preexistentes” (Schoo, 2011) ya que, desde 1823, estableció la necesidad de aprobar los “estudios preparatorios” para poder acceder luego a los estudios superiores: jurisprudencia, ciencias exactas, medicina y ciencias sagradas. De esta forma, los estudiantes particulares que desearan ingresar en la universidad, debían primero obtener el título de “bachiller en ciencias y letras”. El mismo, era emitido por la propia UBA luego de que los estudiantes aprobaran un examen general en el departamento de estudios preparatorios.

Pese a los vaivenes políticos entre unitarios y federales de los años subsiguientes, la UBA concentró el manejo de la formación pública preparatoria en Buenos Aires durante décadas hasta que, en la segunda mitad del SXIX, comenzó el proceso de nacionalización de iniciativas provinciales (Schoo, 2011). Esto generó que, por ejemplo, el Colegio de Ciencias Morales -dependiente de las autoridades provinciales- se convirtiera en el primer Colegio Nacional (Colegio Nacional Buenos Aires –CNBA- en la actualidad). Dicho establecimiento sería definido como “una casa de educación científica y preparatoria en que se cursarán las Letras y Humanidades, las Ciencias Morales y las Ciencias Físicas y Exactas” en el decreto Nº 5447 de 1863 que firmaran Bartolomé Mitre y su ministro Eduardo Costa. La creación del CNBA “rompió la exclusividad de la provincia de Buenos Aires en la formación preparatoria pública, conviviendo la Universidad (provincial) y el Colegio (nacional) en un mismo territorio” (Schoo, 2011). Hacia 1871, cada una de las provincias contaba con un Colegio Nacional en su territorio (Concepción del Uruguay, Córdoba, Ciudad de Buenos Aires, Mendoza, San Juan, Tucumán, Salta, Catamarca, San Luis, Jujuy, Santiago del Estero, Corrientes, Rosario y La Rioja).

Con la proliferación de los Colegios Nacionales, José María Gutiérrez –rector de la UBA entre 1861 y 1873- promovió un acuerdo con el CNBA, primero, y con el conjunto de los Colegios Nacionales después, para que los títulos otorgados por dichas instituciones fueran suficientes para cursar los estudios superiores de la UBA. El acuerdo, se extendió más tarde a colegios particulares que eran supervisados por autoridades nacionales. De esta forma, el Estado Nacional se ocupaba de la inspección y validación nacional de los estudios en colegios particulares en el país y el Estado provincial los regulaba en Buenos Aires mediante exámenes de ingreso a los estudios superiores (Schoo, 2011). Este modelo fue avalado por la Constitución de Buenos Aires de 1873 que estableció que la “educación secundaria” dependía institucional y académicamente de la universidad. Un año más tarde, la UBA aprobó un “reglamente de instrucción secundaria y superior” que se acopló a los postulados de la flamante carta magna provincial.

Camioneta trasladando a los niños a la escuela. Plaza Huincul, Neuquén, 1923. Fuente: AGN.

Sin embargo, este formato de organización llegaría a su fin hacia el cierre de la década de 1870, luego de que se sancionara la Ley de Libertad de Enseñanza (1878). Dicha Ley (N° 934) sería un nuevo e importante paso en la centralización de la educación secundaria por parte del Estado Nacional ¿Por qué? Porque regulaba la enseñanza de los colegios provinciales y establecía “que se les daría carácter oficial y validez nacional a los estudios de colegios particulares si se sometían a la inspección nacional, dictaban el mismo plan de estudios que los colegios nacionales y sus alumnos rendían exámenes parciales o generales en los colegios nacionales ante un tribunal mixto” (Schoo, 2011). De esta forma, el Estado nacional se inmiscuía en los establecimientos provinciales y particulares, desafiando la potestad de las provincias (Buenos Aires y su universidad provincial incluidas) para validar los estudios previos a la educación superior. El desenlace de estas pujas y enfrentamientos pareció llegar a su fin tras la reglamentación de la Ley de libertad de enseñanza en marzo de 1879 y la posterior federalización de Buenos Aires (1880) -que implicó la nacionalización de las instituciones provinciales, entre ellas, las escuelas primarias y la UBA (1881)- pero no fue así.

Los conflictos persistieron; ahora por los incumplimientos del Estado Nacional para con la nueva capital de Buenos Aires, La Plata. Habían transcurridos más de dos años desde su fundación (1882) y el gobierno central continuaba postergando, una y otra vez, la construcción de un Colegio Nacional para el gobierno de Dardo Rocha. Es por eso que, en 1885, su sucesor, Carlos D’Amico, no dudó en crear el Colegio Provincial de La Plata. Dicho establecimiento se incorporaría al régimen dictado por la Ley Nacional N° 934. En una circular remitida a todos los municipios, D’Amico expresaba que la “instrucción secundaria del Colegio Provincial, es del todo gratuita, como lo es la primaria en las escuelas elementales” (Schoo, 2011). De esta forma, D’Amico establecía un nuevo quiebre, ya que postulaba al gobierno provincial como garante de la educación secundaria en la provincia de Buenos Aires. Sin embargo, unos pocos años después, el gobernador Máximo Paz, promovería –en medio de un proceso de ajuste- la nacionalización del Colegio Provincial, haciéndolo efectivo en 1888.

Como puede observarse, la historia de los colegios secundarios nació con el objetivo de formar a quienes buscaban cursar estudios superiores. De hecho, estas instituciones comenzaron llamándose preparatorias porque, precisamente, esa era su finalidad: preparar a quienes deseaban iniciar estudios universitarios. La creación de los Colegios Nacionales tuvo el mismo origen: dar respuesta a las demandas de educación pre-universitaria por parte de las élites provinciales que, además, coincidieron con la intención de promover y consolidar el naciente Estado-Nación. Pero los Colegios Nacionales fueron sólo una de las ramas formativas impulsadas por el Estado en aquel entonces. Las Escuelas Normales, primero, y las Comerciales e Industriales, después, completarían el marco de una oferta más amplia -aunque aún selectiva- y con objetivos diversos.

Ampliación de la oferta: Escuelas Normales, Comerciales e Industriales

La Constitución de 1853 establecía en su artículo 5to que era potestad de cada provincia “asegurar la administración de justicia, su régimen municipal y la educación primaria”. Unos años más tarde, Domingo F. Sarmiento sería el encargado de dinamizar las políticas educativas, pero desde el gobierno nacional.

Durante su gobierno (1868-1874) se realizó el primer censo nacional de habitantes (1869). En él se constató que más de tres cuartas partes de los argentinos (77% para ser precisos) no estaban alfabetizados, por lo que la masificación del acceso a la educación era una cuenta pendiente y se constituiría en una pieza fundamental para homogeneizar y afianzar el proyecto de Estado-Nación iniciado años atrás por Mitre. Además, la tasa de asistencia de los jóvenes de 12 a 17 años a la escuela secundaria era de apenas el 8%.

En los seis años al frente del ejecutivo, Sarmiento colaboró con las provincias en la construcción de casi 800 escuelas primarias y fundó la Academia de ciencias, la Biblioteca Nacional de Maestros y decenas de bibliotecas populares. Como resultado logró que se triplique el número de alumnos que accedían al nivel primario, pasando de 30.000 en 1868 a más de 100.000 en 1874.

Respecto al nivel secundario, inauguró siete Colegios Nacionales (La Rioja, Rosario, Jujuy, Santiago del Estero, Corrientes y Santa Fe, San Luis) y creó las primeras Escuelas Normales, con el fin de formar a los futuros docentes del creciente nivel primario.

Luego de Sarmiento, fue el turno de Nicolás Avellaneda, quien se había desempeñado como ministro de educación (llamado “de Justicia e Instrucción pública” por aquel entonces) del sanjuanino. Con mayores dificultades económicas que su antecesor, Avellaneda continuó con la construcción de escuelas y expansión del acceso a la educación.

Clase de geografía en una escuela pública argentina, 1930. Fuente: AGN.

La mal llamada “campaña del desierto” fue el trampolín con el que Julio A. Roca llegó a la presidencia en 1880. Desde el ejecutivo y con Sarmiento como Director del Consejo Nacional de Educación, Roca profundizó los lineamientos sarmientinos: más escuelas públicas, más escuelas normales de maestros y más niños que se transformaban en los primeros de su grupo familiar en estar alfabetizados.

En el cuarto año de mandato, Roca impulsó la Ley 1420 (1884), que concentró el corpus ideológico de las transformaciones que venían llevándose adelante desde hacía más de 15 años. Esta norma sentó las bases del enfoque que aportaría los marcos conceptuales de la política educativa de los posteriores 100 años. La ley, como sucede con toda propuesta transformadora, fue objeto de una ferviente polémica, sobre todo por la promoción de una escisión entre el Estado y la Iglesia en materia educativa. Su artículo primero señalaba: “la instrucción primaria debe ser obligatoria, gratuita, gradual y conforme a los preceptos de la higiene”. Pese a lo que habitualmente se menciona, la palabra “laica” no figuraba en el texto. De todos modos, la laicidad era promovida ya que en el artículo 8 se establecía que la enseñanza religiosa era optativa y se brindaría fuera del horario de clases.

La Ley 1420 marcó un antes y un después en nuestro país ya que por primera vez en nuestra historia el Estado Nacional argentino reconocía a la educación como un Derecho de todos los habitantes. A su vez, establecía que la formación de maestros, el financiamiento de las escuelas públicas y el control de la educación –privada o pública- quedaban en manos del Estado.

Algunos años después, se crearían las orientaciones de educación secundaria comercial e industrial, “vinculadas a las necesidades que planteaban los incipientes procesos de urbanización e industrialización del país y con una ampliación de base de los estudiantes, incorporando a franjas de los sectores medios urbanos en ascenso” (Bottinelli y Sleiman, 2014).

En 1895, once años después de la puesta en marcha de la ley 1.420, y con la ola inmigratoria en pleno auge, el segundo censo nacional señalaba que existían todavía 53% de analfabetos en el país. Además, la educación secundaria alcanzaba sólo al 16% de los jóvenes de 12 a 17 años. Casi veinte años más tarde, el analfabetismo se ubicaba en torno al 35%. La cifra descendería a un dígito recién a partir de 1960, misma década en que la universalización de la educación primaria se haría realmente efectiva. Es decir, recién 75 años después de la sanción de la Ley 1420, más del 95% de los niños de 6 a 12 años concurría a la escuela primaria.

La universalización del acceso a este nivel no hubiese sido posible de no haberse impulsado, con igual intensidad, las escuelas normales. Estas formaban a los futuros maestros de la ascendente matrícula primaria. Así, los objetivos de una y otra, eran comunes. En cambio, las escuelas Comerciales e Industriales nacieron con otros fines. Sus propósitos eran la formación y el desarrollo de los sectores urbanos que comenzaban a expandirse en distintas ramas de la actividad comercial y/o industrial.

Siglo XX: Multiplicación de la oferta y de la matrícula

Desde mediados del siglo XX, por vocación política de los gobiernos y en un contexto de creciente demanda social de educación, comenzó un nuevo período de ampliación de la oferta y la matrícula secundaria (Bottinelli y Sleiman, 2014).

Para 1960, el censo nacional de población señalaba que el 47% de los jóvenes de 12 a 17 años aún no asistía a la escuela. Es decir, casi la mitad se encontraban fuera de la escuela.

Centro de educación Básica para Jóvenes y adultos nº 3-126 Fabián testa, ciudad de Mendoza, Mendoza. Fuente: Presente, Ministerio de Educación de la Nación, Argentina, CABA, 2015.

En los 80’s, siguiendo el camino tendiente a la expansión, se reformaron los planes de estudio, se amplió la oferta y se eliminaron los exámenes de ingreso a las escuelas secundarias (quizás uno de los ejemplos más esclarecedores para comprender la concepción elitista con que se concibió a la educación media en nuestro país). Años más tarde, el censo nacional del año 1991 indicaba que el porcentaje de jóvenes de entre 12 y 17 años que asistía a la escuela había ascendido a 76%. Es decir, había crecido el acceso, pero todavía 1 de cada 4 jóvenes estaban fuera del sistema.

La sanción de la Ley de Transferencia Educativa, a fines de 1991, y la Ley Federal de Educación, en 1993, implicaron una profunda transformación del sistema educativo argentino. La primera, transfirió la educación secundaria a las provincias, mientras que la segunda promovió un cambio en la estructuración del sistema educativo: “de un esquema tradicional conformado por 7 años de escolaridad correspondientes a educación primaria y 5 años de educación secundaria o media a un esquema constituido por 9 años de Educación General Básica (EGB) y 3 años de Educación Polimodal”. Al mismo tiempo, como se señaló previamente, la Ley “amplió la obligatoriedad escolar de 7 a 10 años en total, medida que abarcó todos los ciclos de la EGB junto con la sala de 5 años de nivel Inicial” (Boletín N°9 de DiNIECE). Esta prolongación de la escuela primaria generó, en varias provincias (no todas acataron la nueva estructura académica), un aumento en los niveles de asistencia de los alumnos de la franja etaria entre 12 y 14 años. Mientras que en 1991 su asistencia era de 88%, en el 2001 alcanzó al 95%.

Casi diez años más tarde, los datos del censo 2010 indicaron que 9 de cada 10 jóvenes de 12 a 17 años asistían a la escuela. La Encuesta Anual de Hogares Urbanos (EAHU) del 2014, cuya cobertura alcanza al 90% de la población del país, aporta datos más recientes: indica que la asistencia alcanza al 93%. Si desagregamos ese número en base al poder adquisitivo, veremos que la expansión del acceso de los últimos años está fuertemente vinculada al desembarco y la permanencia en la escuela media de los adolescentes que pertenecen a hogares de los quintiles de menores ingresos.

Conclusiones

Como se observa, la obligatoriedad de la educación secundaria significa no sólo un cambio cuantitativo sino, sobre todo, un cambio de su “naturaleza social” (Tenti Fanfani, 2015), ya que implica garantizarle el Derecho a la educación secundaria a cientos de miles de jóvenes pertenecientes a sectores históricamente excluidos o expulsados de la educación media. Este cambio de paradigma hace que se profundicen y se agraven las tensiones dentro de la escuela contemporánea ya que, pese a haber experimentado cambios y transformaciones en el último siglo y medio, no se ha corrido nunca de la impronta elitista y el carácter meritocrático con el que fue concebida.

Actualmente, desde la UNAHUR, se están llevando adelante múltiples proyectos de investigación sobre el origen, las características y la historia de la educación secundaria en nuestro país porque entendemos que, conociendo sus comienzos y sus transformaciones; evaluando sus objetivos y metas en toda su complejidad, se colaborará para entender sus limitaciones, se cristalizarán sus desafíos como también las reformas que hagan falta emprender para garantizar el derecho a la educación de más de 3.500.000 de alumnos que hoy cursan sus estudios secundarios.


(1) A comienzos de 2015, la promulgación de la Ley 27.045, amplió la obligatoriedad desde los 4 años.

@AAUNAHUR